湖北农业综合开发土地治理项目实施现状及政策建议大膜盖蕨

湖北农业综合开发土地治理项目实施现状及政策建议

湖北赤壁市高标准农田农业综合开发项目区农发干部和农民座谈听取意见和建议

湖北京山县高标准农田农业综合开发项目区施工现场公示牌

为认真贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，全面落实中央农村工作会议精神，湖北省财政厅农业综合开发办公室组织开展了“走基层、摸实情、谋创新、促发展”主题调研活动。3月5日至10日，笔者带着50个需要了解的问题，先后深入湖北麻城、大悟、京山、远安、松滋、赤壁等县市土地治理项目区开展实地调研，采取不带随行人员、不预先通知所在地、直接到实地查看，再通知当地农发办干部到现场，并与乡镇干部和村组代表、项目经理、工程监理、财政驻村专管员、农发干部等现场座谈，了解情况，征求意见，为进一步深化土地治理项目管理改革提供了大量第一手资料。

取得的主要成效

（一）提高了耕地质量，增加了农业效益。所调研六县市，有平原、有丘陵也有山区，仅2013年财政投入土地治理项目存量资金就达到8643万元，平均每个县市1440.5万元，实际建设高标准农田6.75万亩。一是提高了耕地质量。麻城市熊家垅、松滋市尤家坪、赤壁市卢青宝灌区高标准农田示范区项目，将原来排水不畅、大量撂荒或只种一季的水浸田，改造成排灌畅通、两季种植的高产田，提高了农民的种粮积极性。二是提高了粮食产量。按照全国高标准农田规划预期效益，每亩新增100公斤粮食计算，每年要新增粮食产能675万公斤以上。三是促进了土地流转。没有综合治理的耕地，由于不便于规模化、机械化、标准化经营，投入大，见效慢，集中连片流转较少。土地治理后，种粮大户、家庭农场、专业合作社流转土地的愿望十分强烈。四是促进了土地增值。京山县曹武镇孙镇长座谈时说，农田整治后，种植粮食作物每亩可增加产值300元左右；如果流转出去，每亩流转费要高于其他200元以上；农民还可以在被流转的土地上就地务工，直接或间接地增加了农民财产性收入、经营性收入、工资性收入。五是提高了水资源利用率。农发项目的实施，消除了灌溉跑冒滴漏现象，实现了排灌畅通，水资源利用率至少提高40%以上，降低了农户灌溉费用。

（二）改善了生产条件，促进了现代农业。通过实施土地治理项目，疏浚取直河道、修建排灌泵站、硬化排灌渠道、整修机耕道路，改善了群众生产条件，促进了现代农业的发展。

（三）创造了就业岗位，增加了农民收入。一是吸纳项目区农民就地务工。六县市的土地治理项目直接吸纳了大量当地农民就地务工，全年可吸纳558个农民工就地就业。二是带动了农机专业户增收。三是项目经理获得经营收入。四是增加了承包经营收入。排灌站、堰塘、林业措施、科技措施形成的资产，通过拍卖和有偿使用，确权到户，可以增加农民和村集体经济收入。

（四）方便了群众生活，改善了人居环境。远安县旧县镇石桥坪土地治理项目区，主动与国土整治、以工代赈资金相衔接，按照“各炒一盘菜，共办一桌席”的方式，将项目区3700亩耕地和村庄基础设施一并纳入治理范围，防洪排涝工程、田间排灌工程、通村连户道路、村庄环境整治一步到位。

（五）规范了项目管理，提高了资金效益。各开发县农发办，严格按照国家办政策规定和省办出台的绩效管理办法，大胆实践，严格管理，规范运作，取得了明显的效果。一是规范项目库建设。普遍重视项目库建设，注重做好前期工作，在征求群众意见的基础上，制作项目建议书，一般都有2-3个入库备用项目。赤壁市每年根据市政府农村工作重点，与村组干部联合邀请项目设计人员到现场勘测初步选点，拿出项目建议书，由水利局总工在技术上把关签字后，进入项目库。二是规范投资预算评审。对投资预算的审查，各地做法不尽相同。一种是京山模式，委托水利勘测设计单位作扩初设计、工程造价，不进行投资评审。第二种是松滋、赤壁模式，委托水利水电勘测设计单位一并作工程造价，由上级财政投资评审中心委托中介作投资评审，松滋审减26.3万元，赤壁审减36万元。第三种是远安和麻城模式，工程设计单位确定工程造价后，由财政局投资评审机构或委托造价咨询机构作合规性投资审查。第四种是大悟模式，委托造价公司造价，县审计局作投资预算合规性审计。三是规范招投标程序。京山县成立农发联合招投标工作小组，由财政局、农发办、县纪委监察分局、县检察院防止职务犯罪办公室、项目所在乡镇、招投标办有关人员组成。其他五县市招投标普遍委托招投标代理机构实施,工作程序也都比较规范。四是规范项目法人。京山县和松滋市，农发办与项目乡镇组成联合法人，农发办主任为法人代表；赤壁市项目区涉及两个乡镇，成立一个由两个乡镇和市农发办参加的联合指挥部，赤壁镇镇长、柳山镇镇长分别担任法人代表；远安、麻城、大悟县市农发办为法人单位，办主任为法人代表。五是规范社会监督公示。京山、松滋、大悟、远安社会监督公示牌，均在项目开工一个月内作了规范公示，内容包括项目名称、项目覆盖村组、标段划分、投资构成、措施明细、预期效益和省市县农发机构监督电话，各项内容一目了然。六是规范工程监理。各地都能按照规定，由市级农发机构从省级审核通过的监理单位中统一选派。各项目监理单位严格按计划认真把好安全、进度和质量关，及时下达监理通知。涉及计划调整的，须经甲方、乙方和监理方现场签字，按权限逐级报批。七是规范竣工验收。八是规范资金拨付程序。严格按照工程协议，在总工程完成30%以上，由施工单位提出申请，工程监理审核后开具支付令，才能预付30%的资金。九是规范群众参与监督。项目区普遍建立了村组干部参与项目质量监督和具体事项协调机制，每个标段都有群众代表参与监督。赤壁市项目区有时一天有十几名老党员、老干部自发到现场监督，每个月还会商一次,出一份督查报告。大悟县群众代表还曾要求项目返工。

（六）创新管理模式，贴近基层实际。省级出台了《关于深入贯彻群众路线进一步深化农业综合开发管理的意见》，围绕“项目做优、资金用好、效益提高、群众满意”等目标，提出“二十条”改进意见，要求各地结合群众路线教育活动认真抓好落实。一是围绕规划建项目。强调项目库建设要与县市区农业发展规划相一致，与统筹使用财政专项资金相一致，突出开发重点，彰显地域特色，促进一方经济。二是突出重点问民需。项目勘测设计要求广泛征求群众意见，力求把有限的财政资金用到群众期盼的项目上，重点解决好排灌设施和机耕道路问题。三是退出工程招投标。县市农发办彻底退出工程招投标程序，不再参与或干预工程招投标，将项目招投标和项目实施彻底交给市场主体，全力当好法人、搞好监管。四是阳光操作强监督。各地主动把接受社会监督作为做好项目的重要环节，普遍在项目区醒目位置设立社会监督公示牌，公布省、市、县农发机构监督电话，把受理群众诉求作为一项重要内容，坚持在“阳光”下做项目，杜绝了损害群众利益和腐败现象。五是立足实际调计划。项目可研、扩初设计做得再深，都与实际有些出入，特别是在项目实施过程中，项目区群众会有一些不同的诉求，各地都能立足实际、量力而行地尽量给予解决。

存在的主要问题

（一）土地治理愿望迫切，难以满足群众所期所盼。我省自1989年进入国家农业综合开发项目建设以来，已有93个县（市区场）先后纳入国家开发县，2013年中央和省级农发投入资金已经突破20亿元。加上国土整治和小农水重点县多年来的建设，大部分平原地带和道路沿线大都建成高标准农田。但平原县市一些边缘交界地带、丘陵和山区一些流域仍是几十年如一日，还是六七十年代新修的水利设施，土沟土渠严重淤塞，排灌设施严重不畅，就是有一些硬化设施，也是严重老化、破烂不堪。从调研情况看，乡镇干部普遍把农发项目当作提高现代农业产出水平、增强乡镇经济实力、增加农民就地务工收入的实事在办，要求十分迫切。

（二）资金投入标准偏低，难以满足现代农业需要。经过多年的调整，农发高标准农田建设项目每万亩投资标准已增加到1300万元，这在北方地区，由旱地变为水浇地，地势平坦、地块较大、地基较实，排灌设施不需要太复杂，或许可以满足需要，但在南方地区就显得投入不足。一是平原湖区土地松软，无论是排灌设施还是田间道路，需要大量的垫基砂石，要从丘陵山区购买，运输成本高。二是平原湖区一般自排自灌能力差，田间用水需要泵站提灌；一遇暴雨，需要泵站抽排，否则大片农田将是一片汪洋。三是丘陵和鄂北岗地除了需要修建必要的提水泵站外，还需要大量的农田灌溉当家堰塘。但是，由于投入资金不足，并不能满足农民对修建堰塘的需求。四是山区项目主要是材料运输成本高，开山建渠引水土石方开挖成本高，如果在1个或2个流域相对连片建成1万亩的项目区，标准投入资金也仅仅能够把防洪排水和灌溉渠系以及大田道路贯通，如果标准高了还不够。以远安县旧县镇石桥坪村中低改项目为例，项目区距县城约40公里山路，连片3700亩，由于农发投入448万元满足不了建设需要，该县把国土整治资金489万元、以工代赈资金150万元，共计1087万元整合做项目，才解决了该村农田设施一步到位的问题，亩平投入2937元。

（三）人工费用脱离实际，投资控制难以“对号入座”。目前农发土地治理项目仍沿用的是2002年水利工程人工费标准，必须按照这个标准列工程预算，才能通过专家评审。时隔12年后，人工工资都上涨了多少倍，仍然参照执行显然不符合实际。人工成本预算脱离实际，既反映了政策完善滞后，也给科学规范的项目管理造成一定的难度。

（四）项目评审不切实际，各项措施难以因地制宜。京山县项目区位于半丘陵地带，连续4年的干旱少雨，水库、堰塘严重蓄水不足，100多座水库蓄水不到十分之一，当地群众饱受了旱灾之苦。项目区落户曹武镇大治河流域后，在反复踏勘、广泛征求群众意见后，为弥补灌区来水不足，确保农田灌溉，计划通过修建泵站将雨季时的客水直接抽排到堰塘。项目区共设计了14座泵站、15口堰塘，可在专家评审时，硬是没通过，最后泵站压缩至12座、堰塘压缩至12口，群众反映十分强烈。村支部书记和村民代表在座谈时说，农民最需要解决的是水源和农机下田问题，宁愿少一些田间U型渠，也要解决蓄水通路问题，当家塘是我们庄稼人的“命根子”。实践证明，项目区各项治理措施，应因地制宜，尊重群众意见，不能搞一刀切。

（五）计划调整程序繁琐，先批后建难以付诸实施。已有规定十分繁琐，报批程序复杂，审批时间长，既不利于项目间的有效衔接，也不利于提高工作效率，而且不可能在一个需要调整的单项工程实施过程中停下来，等上级审批后再接着施工。投资审减和招投标结余资金，在土建工程完成之前，很难确定用在哪项措施上，许多规定与基层实际不符。

（六）管护机制亟待建立，建管分离须有制度保障。按照现行规定，工程管护费按土地治理项目财政资金总额的1%计提。其使用范围主要包括在工程设计使用期内的公益性农发工程及设备的日常维修，必要的小型简易管护工具和运行监测设备购置等。管护经费由农发工程管护单位提出用款计划申请，经所在村民委员会和乡级政府审核同意，报县农发办审查批准，按县级报账制的要求报账和支付资金，在实际执行过程中难以操作。一是责权分离不对等。规定项目竣工验收后，向管护主体办理移交手续。管护主体负责运行和管护，一般都要明确到村到组。但提计1%的管护费用没有随之移交，工程运行过程中，需要添置管护设备、管护维修，审批程序多，远水不解近渴。二是运行管护费长期沉淀。自2011年开始按土地治理项目投资1%计提工程管护基金以来，一些管护主体嫌麻烦或根本不知道还有一笔管护费用，没有使用过运行管护费，基金长期积累在农发专户，既影响资金效益发挥，也容易导致随意支出违反规定问题。三是运行管护机制不健全。按照“谁受益谁负担”和“以工程养工程”原则，由管护主体筹集运行管护费用，对公益性土地治理项目实行有偿使用，筹集资金用于运行管护的机制尚未健全。

（七）农民筹资投劳困难，计划实施难以落实到位。农民筹资投劳含乡村集体自筹资金和农民筹资投劳。2010年以来，国家办经过两次大幅度下调，目前我省由原40%降至10%。尽管如此，农民筹资投劳仍然还是有名无实。一是筹资难。六个项目区财政投入资金8643万元，实际核定农民筹资投劳为618万元。如果按人平1.5亩计算，建设高标准农田6.75万亩，受益农民达到4.5万人，每人需要承担137元的筹资费用；每个家庭按5口人计算，共需要承担685元，农民不愿意拿出这笔钱。二是投劳难。618万元的筹资投劳，如果按照现行人工成本高级工日均工资38.32元计算，需要投入161273个劳动日，受益农民人均需要投劳3.58个，每个家庭要承担近18个。当前农村青壮年劳动力大都外出务工，农村留守人员一般都是老人、妇女和儿童，也无劳可投。

深化改革的政策建议

（一）继续加大财政投入。一是要发挥优势。农业综合开发特点在“综合”，优势也在“综合”，水田林路与科技措施综合治理，资金管理严格，项目管理规范，资金使用高效，当年建设当年见效，不影响农业生产，深受广大群众好评。二是要主动作为。把土地治理项目做成民生工程、民心工程、示范工程。三是要注重衔接。进一步提高亩平投入标准，提高人工费用标准，与国土整治、小农水重点县建设投入水平相衔接，增加项目设计深度，建成一片、持久受益一片。

（二）规范项目库建设。国家办下达我省农发高标准农田建设规划，到2020年要完成1735万亩，占中央总体规划分配我省建设任务3570万亩的48.6%，开发任务十分艰巨。各地要高度重视高标准农田项目库建设。一是要与县市统筹农业发展规划相一致，优先将基本农田保护区纳入项目库管理，防止前面刚建设完，后面就改为城市建设用地，造成资金浪费。二是县市安排的农发事业费，首先要保障土地治理项目库建设，至少要保证前期编制项目建议书的需要。三是规范项目库构成要素，对原有的构成要素要进行修改完善。四是每个县市至少要有3个以上的备用项目，项目库实行滚动管理。五是积极探索乡镇竞争立项，优先安排群众积极性高、镇村班子战斗力强、开发潜力大、产出效益高的区域。

（三）主动参与统筹整合。今年中央1号文件对整合和统筹使用涉农资金提出了明确要求，省政府及时总结推广郧县经验，召开现场会，出台了《省人民政府关于创新管理机制统筹使用财政专项资金的指导意见》，建立了统一区域规划、统一勘测设计、统一招标采购、统一项目实施、统一检查验收、分头报账的“五统一分”新机制。县市农发机构要在整合和统筹使用财政专项资金上，提高认识、迅速行动、主动作为。一是要及时调整农发项目库，主动与县级统筹规划相衔接。二是自2014年起，所申报的项目必须经县市统筹使用财政专项资金领导小组审核签字。三是凡是按照省政府“指导意见”规范统筹的，在不改变资金用途的前提下，农发现行管理办法允许突破，省办将另行制定验收考评细则。

（四）突出项目治理重点。土地治理项目由于投入标准不高，需要把钱花在刀刃上，充分尊重群众意见，着力解决农村最现实、最关心、最迫切的问题。首先要保证项目区排灌设施、堰塘整治和机耕路建设，满足群众迫切需要。其次要加大科技措施投入力度，大力实施测土配方施肥和秸秆还田技术。三是不得破坏土壤有机耕作层，确需少量土地平整的，须经受益群众同意，且必须还原有机耕作层；四是结合国家深松耕地政策，要及时跟进科技措施，保障农民利益；五是鉴于南方森林植被特点，除主干道少量植树外，一般少用林业措施；六是注重与改善村庄人居环境相结合，结合堰塘整治和排灌设施建设，兼顾项目区垃圾、污水处理。

（五）简化计划调整程序。进一步下放项目管理权限，制定严格的管理办法，确保项目做实。一是整体项目变更和计划调整以及审减结余资金新增措施100万元以上的下放至省级农发办审批。二是计划调整和审减结余资金新增措施在30-100万元的，报所在市州农发办审批，为了便于验收考评，须报省办备案。三是计划调整和审减结余资金新增措施在30万元以内的，由县级农发办与项目指挥部集体研究提出申请，经县财政部门主要负责人审核，报政府常务或分管副县长审批，全部资料一并归档，作为省级验收考评依据。四是计划调整和审减结余资金新增措施应在每年3月底以前完成审批手续，并尽快组织实施，一并纳入工程决算，一并开展竣工验收考评。

（六）简化立项审批程序。按照现行规定程序，从逐级下达资金指标、逐级上报审批可研报告、逐级上报审批项目计划（扩初设计或实施方案）、到逐级下达支出预算，上至中央下至县，上报级次多，程序极为繁琐，先后需要花费近半年时间，才能批复实施，既影响工作效率，也影响秋冬季施工黄金季节。可简化为：①按照绩效分配原则逐级分配下达资金指标；②县市编制上报可研报告和扩初设计（实施方案）；③所在市州和省办组织合规性初评和合规性评审（国家办派评审专家到省现场指导）；④县市根据评审意见修改上报备案，省办批复实施。整个时间可以缩减一半以上，整合了可研报告、初步设计或实施方案二项内容，突出了编报实施方案和合规性评审两个重点，使立项程序更加便捷有效。

（七）取消农民筹资投劳。取消农民筹资投劳，改为“受益区筹资增加投入”，进一步减轻农民负担，鼓励受益区村组集体和股份合作社、专业合作社、种粮大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体多渠道筹资加大投入。筹资应坚持自愿和实事求是的原则，筹资情况不作硬性规定，不列入考核范围。筹资既包括整合其他财政性资金投入，也包括受益主体投入部分。

（八）按照工程进度拨款。土地治理中标项目经理，一般都是先富起来的农民工，由于自有资金有限，经常为筹集资金发愁。调研座谈时，一些项目经理反映，我们之所以愿意承担微利的农发项目建设，图的就是项目完工资金结算快，但在项目实施过程中资金筹措还是很困难。既然是先有资金后实施项目，能否按工程进度拨款，这样既解决我们筹资难问题，又能够及时足额兑付农民工工资，既能提高资金使用效率，又能保证工程质量。可考虑按照工程进度拨款，在土建工程完成30%时，预付工程款30%；整个工程完成50%时，预付工程款50%；申请竣工验收前拨付工程款不少于70%；办理工程决算时，除按规定留10%的质量保证金外，应全部付清。

（九）盘活农发存量资金。中央1号文件明确指出：“盘活农业结余资金和超规定期限的结转资金，由同级预算统筹限时用于农田水利等建设”。我省农业综合开发项目实施二十多年来，93个开发县本级有偿账户中沉淀了一定数量的财政资金，没有发挥应有的效益，这些资金构成复杂，包括历年完工项目结余、利息及占用费收支结余和其他收入等。目前，我省正在着手进行清理，省办将区别情况分别提出盘活存量资金处理意见。鉴于土地治理项目区仍有一些涉及群众最关切的事情，因投入不足不能得到解决。从2014年起，当年投入财政资金必须用于当年项目，因客观因素影响不能用于当年项目的，一律列入下年度投资计划，不得将财政结余资金长期“沉睡”在本级有偿资金账户里。

（十）建立先建后补机制。随着农村形势的发展，谁来种地问题越来越凸显，土地流转和适度规模经营已是大势所趋。根据中央1号文件关于“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”的精神，建议允许经过土地规范流转后的新型农业经营主体，直接承建农发土地治理项目。依据流转土地面积连片实施土地治理，放宽连片治理面积限制，由新型农业经营主体先按照投资标准，拿出项目实施方案，经专家合规性评审后，先行自建，并预拨30%的工程建设资金。项目建设完工后，提出竣工验收申请，经省县两级农发机构组织竣工验收合格者，一次性兑现全部财政补助资金。

（十一）建立运行管护机制。中央1号文件对“开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，落实小型水利工程管护主体、责任和经费”提出了明确要求，要抓住有利时机，大胆探索建立土地治理项目建后运行管护机制。一是竣工项目验收合格后及时办理移交手续，明确工程管护主体和管护责任。二是将预留的1%项目运行管护经费一并移交给所在乡镇财政所，建立管护基金。三是项目实施后，对形成的资产进行产权制度改革，通过拍卖和有偿使用，确权到户，按照谁受益、谁管护的原则，筹集资金充实管护基金。四是管好用好管护基金。按照村集体“三资”管理要求，由管护主体负责筹措使用管护经费，在乡镇财政建立农田水利设施运行管护基金专户，乡镇财政所驻村专管员负责统一管理，需要时由管护主体提出用款请求，经所在乡镇政府领导审批后，乡镇财政支付。

（十二）建立绩效评价机制。要大力推进财政投资绩效管理，对农发土地治理项目，从项目规划、项目库建设、项目实施、工程质量、资金管理、经济效益、社会效益、生态效益、建后管护、社会评价等方面，科学设置考评指标，实行综合绩效考评，并建立以绩效考评结果为导向的项目资金分配机制。

（十三）建立监督制约机制。一是坚持政府主导。坚持县市统筹使用农发资金，形成公开透明、竞争择优、规范有效的选项立项新机制。二是社会广泛参与。通过项目区设立社会监督公示牌，将项目资金来源、建设范围、各项措施安排资金、项目预期效益和各级监督电话予以全面公示，广泛接受社会、新闻媒体和项目区群众监督。各级农发机构监督电话应保持畅通，做到有报必查、有求必应。三是发挥监理作用。通过第三方监理把关，保证工程质量和进度。四是项目区群众监督。通过村组干部、群众代表对项目实施全程监督，让项目区群众充分享有知情权、参与权和监督权，有效保证工程质量，防止损失浪费，提高财政资金使用绩效。

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